李大勇、杜宏伟：行政协调中的裁量规制
2016-09-25 李大勇 杜宏伟 法治政府研究院
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李大勇：西北政法大学行政法学院副教授
杜宏伟：审计署审计科研所在站博士后
摘要
行政协调是在现有体制格局下，不改变行政机关自身功能、不改变结构性因素的基础之上，通过内部协商，追求公共行政一体化，构建整体政府的一种国家治理方式，是对整体政府理论的贯彻与体现。行政协调的过程，实际上就是裁量权运用的过程，必须要考虑政策、公共利益、合理性等多种要素，在协调中实现个案正义。为规制行政协调中裁量权，应实行专业规范、法律规范、信息规范三种方式，具体表现为专家咨询、行政协调指南以及信息共享机制。
关键词：行政协调；裁量；整体政府；社会治理
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”在权责统一、权威高效的行政执法体制尚未完全确立之前，作为非正式手段的行政协调充当着解决权责交叉、多头执法问题的角色。但行政协调因何存在，如何行使？行政协调运作过程中裁量权如何规制，理论与实务界则众说纷纭。本文拟以行政协调过程中的裁量权作为分析对象，以期对此问题的进一步讨论与深化有所裨益。
一、作为国家治理方式的行政协调
治理不仅仅局限于政府与社会之间，在政府内部同样需要贯彻一种治理理念。“在治理关系中，有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不容易出现由哪个机构发号施令的情况。这是因为面对当今复杂的政治、经济和社会问题，没有哪个机构——无论其为公有或为私营——能够在知识和资源两个方面拥有充足的能力来独自解决一切问题。”[1]由于事情具有综合性，单纯地由一个政府部门很难独自应对错综复杂的公共行政事务，必须形成合力和向心力，把内耗和摩擦降低到最低限度。行政协调的产生既有社会分工精细化导致的职能交叉、错位所需，也是构建“整体政府”的必然要求。
（一）行政“碎片化”与解决之道
社会化大生产要求分工越来越细，反映到上层建筑领域，就要求管理社会公共事务的政府权力实行必要分工。一方面使得权力行使更加专业化、精细化，另一方面就是要避免权力过于集中到某个人或某个组织手中，防止权力滥用。
权力分工是社会分工的必然要求，社会管理的传统观念主要集中在集权与控制上，而现代社会的发展趋势迫使社会的治理必须转向分权与参与上。社会分工对于行政权而言，也就意味着职能分工越来越精细。这就形成我国现有条块治理的现状，行政执法涉及的职能部门众多，执法力量分散，既横向分条，又纵向分层，自成系统，互不隶属，[2]使得各种不同功能与专业的行政机关在公共事务处理和业务执行中呈现分割管理，无法进行良好的沟通与合作。在目标实现方面很难达成共识，出现管辖事项的争夺和利益冲突，使行政出现“碎片化”，具体表现为多头执法、职责交叉、重复处罚和管理空白等问题，使得政府活动出现低质与低效。
“出于客观上关联性理由，属于同一类国家权力的任务不可能绝对地赋予该种国家权力的行使机构”，[3]现有立法更是从体制上使得行政“碎片化”朝着规范化、制度化的方向发展。我国目前立法逐渐形成政府部门主导的局面，造成权限和利益差序格局。立法过程中存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”现象，这已成为影响立法工作较为突出的问题。而部门立法模式更是容易造成“立法自肥”，使得政府部门在立法过程中“夹带私货”，以维护自己的利益和权力。条块矛盾、部门利益、执法冲突等问题解决不好，就不会真正形成全局一盘棋的氛围和环境，就会造成各地、各部门各自为战、各行其是的局面。这不仅是导致部门分肥、争利的根源，更是导致多头监管与重复监管，进一步谁都可以管，退一步谁都不管，形成“一事一法一机构”的设置模式。一方面使得法律冲突和法律空白并存、标准冲突与标准缺失共存，另一方面使得执法过程中出现职权交叉、执法漏洞等问题，造成二律背反的尴尬局面。
对于这种体制上所存在的问题历来有两种解决思路：一种是通过体制改革来解决体制问题，另一种则是通过机制调配来解决体制问题。
早在1996年，《行政处罚法》就从体制上对此加以探索，该法16条规定了相对集中处罚权，这是我国第一次以法律形式确认相对集中行政处罚权制度，为行政综合执法改革提供了法律依据。大部制改革的实行，更是从顶层设计角度，对职能相近的部门加以整合。但在解决原有问题的同时，也带来了新的问题。如相对集中处罚权，由于把权限授权给了省级人民政府，使得各地对城管规定的权限也各不相同，导致城管具有了浓郁的地方特征。
法律法规对行政机关所规定的职权过于原则和抽象，在实施过程中由于执行对象的复杂性，导致对法律条文的理解也存在着较大的争议。另外受经济利益的驱动，使得这种权限冲突在现实生活中表现得尤为明显，城管机关与原职权行使机关之间出现一种扯不断、理还乱的乱象。加上我国行政复议、行政诉讼制度所解决的主要是行政主体与行政相对人之间的纠纷，使得行政机关之间基于执法产生的冲突游离于司法救济途径之外。
立法造成的权限冲突问题由第三方进行立法上的明确规定，或者进行体制调整，无疑对利益之争是种釜底抽薪。但“如果我们在有关立法中采取忽略相关地方或者领域利益的态度，只追求形式上的所谓国家、社会公共利益的话，那么，它们只能通过非正式的渠道来实现自身的利益。这样就会出现所谓立法的地方利益化或者部门利益化。”[4]可见地方与部门利益化是很难通过体制加以解决的，加上社会管理的专业性、技术性，当下立法欲超越部门立法，还有很长的一段路要走。
体制涉及到顶层设计，牵一发而动全身，体制改革过程中布满了荆棘与挑战，注定是一个比较漫长的过程，但现实问题又迫在眉睫。故必须转换解决问题的思路，只能寻求机制调配来解决体制问题。这样一来，作为体制内的、非正式的纠纷解决机制的协调就显得尤为重要。行政协调是在宏观体制没有改革到位情况下的一项无奈之举，因为这一举措充其量只是一种技术上的机制调整。
（二）“整体政府”理念下的行政协调
协调是一个基本的但日渐重要的问题。[5]“协调”一词最早来源于公共管理领域，但究其根源则是基于市场经济理念、协商民主、契约理念向公共管理领域渗透的结果。
从理论上解释行政协调，还需从整体政府理论加以明确。“整体政府”是20世纪90年代中后期继新公共管理运动之后政府改革的新举措。1997年，布莱尔在《公民服务会议》上首倡“整体政府”理念。整体政府所展现的是一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。其主要目标之一就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，以解决视野狭隘、各自为政的部门主义问题。[6]政府以结果和目标为导向，打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，来解决公共服务过程中的协调与合作。
该理论强调以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。这不仅有利于降低管理成本和管理风险（既包括执法环节，也包括事后的行政复议、诉讼环节）、有效利用管理资源，具有提高管理效率的经济性；而且贯穿其中的“合意”、“自治”等精神，对于增强行政的民主性和正当性、促进政府之间的良性互动、鼓励一种“通过合意的治理”，都具有重要意义。
美国学者珍妮特曾言：“公民社会中，政府协调的对象不仅跨越了传统的公私界限，而且涉及到综错复杂的等级组织，平行网络，或其他跨越不同级别政府和职能领域的机构，形成综错复杂的相互依存的形式。”[7]其涉及的范围可以是任何一个政府机关或所有层级的政府，行政协调具体可以表现为行政管理过程中的部门之间、环节之间、地域之间的协调，既可以是同级，也可以是不同层次。其核心目的在于法治框架之下如何能有效地消除双方歧见、了解事实真相、减少行政管理过程中因冲突带来的负面影响，进而寻求更大的合作目标。促使行政机关通过会议、协商、讨论、沟通、交流的方式协同各部门、各地域之间的目标，有利于统筹各机关统一规划和决策，完善行政执法过程中的共性制度，整合各机关的执法力量与资源，明晰各级政府之间、各部门之间在行政管理方面的职权划分，从而达到消除管理职权冲突、错位、重复与空白，实现行政管理过程预防和控制而构建的一种机制。[8]
“职责分工不能排除地方政府在执行职务时彼此之间的合作，因为这种合作同分工一样也有必要。”[9]行政协调表现为行政机关为达到行政管理目标，以实现个案正义为目标在一定范围内与其他主体之间为求某一事项得到妥善解决，而采用协作、调解、商谈的程序、方式的行为。行政协调实际上是对既定法律与现实执行差距以及行政法律关系失调的补救和控制。[10]协调绝非盲目行动、和稀泥，而是有目的、有计划的行政自觉行为。任何协调都是为实施决策或解决行政组织、个人间的不协调现象而进行的引导人们为其共同目标协同的行为，这个要实施的决策和所谋求的协同不仅构成协调目的，也是协调所期望达到的结果。行政协调是在现有体制格局下，不改变行政机关自身功能、不改变结构性因素的基础之上，通过内部协商，追求公共行政一体化、整体化，构建整体政府的一种社会治理方式。
二、行政协调：羁束与裁量之间
许多地方针对执法过程中出现的管辖冲突、执法遗漏等问题出台了联合执法、联合行文、行政执法协调的规范。涉及到地方法规、[11]部门规章、[12]政府规章、[13]规范性文件[14]等多个层次。这些行政协调规范着眼于对解决问题制定统一的裁量基准或规定原则性解决路径。与其他行政手段相比，行政协调侧重执法主体所采用的协商、调解的性质，平等协商、对话讨论、妥协调整、事前沟通都属于行政协调中常用的方式，但行政协调强调配合的适当而不拘泥于具体形式，强调配合的整体性而忽略个体上的差异。协调经常被形容为包括了权力争斗与理性决策的方法，两个同时存在而又相互矛盾的过程，是一种动态的与弹性化的过程。[15]因此涉及到更多的弹性的裁量问题。
（一）行政协调的裁量空间
“行政法的精髓在于裁量，”[16]协调适用空间的存在表明裁量权有其适用的领域，政府不再受“行政权力不得任意处分”的约束。行政机关进行协调表明在协调事项上存在着职权交叉，既可成为众机关趋之若鹜、争相管理的诱因，也可成为众机关纷纷逃避、躲之不及的理由。行政管理绝不是简单地执行立法机关的决定，相反，它是一个涉及真实商议的交流过程，商议的内容包括特定法律如何适用于特定案件，如何解决立法意图中的模糊性，以及当不同的原则在意图上有分歧的时候应当如何行为。[17]行政协调是游离在羁束与裁量之间的一种行为方式，协调中存有两种变量：协调程度和法定职权约束。协调过程是协调主体双方意思表示相互交锋、妥协的过程，也是行政权力贯彻始终的过程。行政一体性的要求，是行政协调得以存在的基础，旨在实现行政目标，形成局部范围内稳定的社会秩序。尽管行政权由不同部门实际行使，但这些机构之间的共同目标是一致的，应该相互协同、共同组成国家行政系统对国家立法机关负责，这是责任政府的根本要求。
协调同样是职权行使的表现形式，含有讨论、协商、切蹉和调整等意思。行政协调过程也是裁量权运用的过程，协调在行政过程中扮演了整合事实与规范、平衡形式公正与个案公正的重要角色。行政机关在行使立法赋予的裁量权限时须基于个案考量，解释不确定法律概念，选择相应的行政行为方式。个案处理须是行政机关结合个案特殊事实后再作出决定，具体案件的实际情况，通过公务员在协调时的裁量权，把判断、评估、选择等活动，融入形式的、抽象的、概括的法律规范之中。协调相当于建筑材料中的水泥，具有合缝作用，而缝隙恰恰是协调的生存空间，可以补救抽象规则预设的情形和现实存在的情形之间不可避免的裂隙。协调的裁量空间往往表现为存在体制漏洞、法律空白、利益冲突、认识分歧的地方。
根据各地所制定的协调办法，行政协调发生在以下几种情形中：
（1）两个或者两个以上行政执法部门对同一事项均认为本部门具有或者不具有法定管理职责而发生的争议。例如城管执法有《行政处罚法》以及其它法律法规的授权，但尚无一部专门法律法规对城管执法范围加以明确，城管职权的行使基本上都是“借法执法”，城管所拥有的权限也往往都是地方政府通过行政命令加以调配，也就出现了同一种情形在不同城市属不同职能部门管辖的现象。
（2）两个或者两个以上行政执法部门对同一事项均具有法定管理职责，就执法环节、标准等事项而发生的争议。例如城管取得了某管理事项的处罚权，但该事项的许可权、管理权仍然属于原部门。户外噪声污染的处罚权交由城管综合执法机构行使，但却以环保部门技术检测结果为最终依据，造成决定权和处罚权相互分离。对于室内噪声污染的行政处罚仍然属于工商、文化、环保部门管辖，但娱乐场所则属于公安部门管辖。（3）两个或者两个以上行政执法部门就同一事项因联合执法而发生的争议。
（4）行政执法部门因行政执法协助或因移送行政执法案件而发生的争议。
行政协调既可以产生于不同行政机关之间，也会发生于同一行政机关的内部，甚至行政机关与立法机关、司法机关也会产生需要协调的事项。根据协调是否有明确的法律依据，可分为法定协调和约定协调。
1.法定协调。
根据目前现行法律规定，法定协调可以分为综合协调和上级协调两种方式。
（1）综合协调。
基于使行政双方都能服从，专设一个协调机构（专门委员会）或指定某机关协调，无疑是一种行政惯例。在各方面的活动中，行政各部门之间的相互联系是十分困难的，为了实现各部门之间的协作，应设立专门的委员会来进行协调工作，要及时协调行政各部门、各机构之间的活动，以确保最经济、最有效的行政方法，提高行政效率。[18]《食品安全法》4条规定国务院设立食品安全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，此为综合协调。
（2）上级协调。
行政双方因执法出现冲突后，由其共同上级来进行协调解决。如《食品安全法》5条规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，此为上级协调。地方性法规、规章对此也规定了上级的协调义务，如《西安市城市管理综合行政执法条例》29条规定：市、区人民政府应当建立健全城管执法协调机制，协调解决城管执法工作中的重大事项。
通过科层官僚体制中的上级权威，使问题得到协商解决。由上级机关来进行协调不仅符合法律规定，属于职权份内之事，且符合权力制约属性。上级协调除具有引导作用外，更多则是把命令、服从因素增加进去。但由于不是完全的自觉地追求合意的形成，上级协调更接近上级的决定权。
2.约定协调。
协调办法、意见往往是根据相关法律、法规出台，但并不能无视机关之间“私了”的可能，相反，息事宁人的“私了”在现今社会中反而有更广阔的适用空间和可能。且法定协调更容易使协调陷于僵化、对立的境界，使得协调双方为坚守自己的法定界限而对峙，不再有回旋的余地。约定协调并非要以牺牲法律为代价，而是在法治精神的感召下，在裁量权限之内作出的妥协让步，使得行政机关作出既符合法律目的又充分考虑权利均衡的协调决定。
（二）行政协调考虑因素
首先要考虑政策与法律。“政策”与“法律”的区别主要在于是否由立法机构以正式的法律创制程序生成而已。因为一般而言，政策起源于政治进程，是政治体系自身复杂而精细的平衡艺术的结果。“现代行政法已不是单纯的技术法或中性法，行政法中有许多规定是国家方针政策的具体体现。”[19]法律实施活动坚持以公共政策为指导，考虑到客观形势的需要和公共政策的要求，要求执法和司法活动不能简单地、机械地照搬法律条文，以便更好地忠于法律的精神和立法本意。政策虽不是法律，但它反映了各种利益群体的诉求与博弈结果，标示了特定时期的具体行政任务，构成了行政执法人员理解行政法律规范的社会背景与具体情境。[20]
“裁量是政策决定的基本元素。假如任何政府雇员，或我们统治者中的任何一位，拥有裁量权，这不仅意味着拥有权力，同时也意味着他必须依据情境决定政策。……政府雇员的每一项行为都是一张由裁量权和行动构成的无缝之网。”[21]在协调过程中，经常会遭遇政策与法律规定的不一致，甚至冲突。毫无疑问，政策对中国的政府机关是具有导向性意义的，但这并不构成执法人员放弃裁量、甚至放弃法定职权的理由。
其次是风俗、惯例与法律。“许多被承认是法律的东西，并不能真正称作国家权力的命令。……习惯被承认为法律，是因为长期以来人们接受它管理某些地区或某些行业的事务。”[22]风俗习惯与法律之间存在着天然的联系，“官有正条、民有私约”，国家不能也无力提供一套民间日常生活所需的全部规则，在国家法律规范所触及不到的地方，生长出另一种规则秩序，那就是风俗习惯在起着规范社会的作用和功能。“法律一如人类，要想延续生命，必须找到某种妥协之道。……法典要辅之以敕令，法律要辅之以平衡，习惯要辅之以条律，规则要辅之以裁量权”。[23]特别是行政执法要考虑执法效果以及社会的可接受性，风俗习惯更是成为行政协调需要考虑的重要因素。
再次要处理合法与合理的关系。裁量适用领域须着眼个案正当性，行政机关既要按照法定目的考虑合法律性、合目的性与合理性，又要考虑案件具体情况，从而找出适当、合理的解决办法。韦德认为法治并不要求消除广泛的行政裁量权，但法治要求控制行政裁量权的行使，一个被授予了裁量权的人须正确地要求自己依法办事，须让自己注意考虑他一定要考虑的事情，不考虑与之不相关的事情。协调由于追求个案正义，故不能局限于法律现有规定，须同时符合法的精神、正当程序等合理性要素的精神内核。
同时还要考虑公共利益和部门利益的关系。本来千头万绪、纷繁复杂的行政协调一旦以整体利益为原则，就有一种克服以部门、个人局部利益为本位的利己主义倾向的利他主义整体动力的巨大能量积聚。而作为一种团体组织，政府如想高效率地运作，若没有整体协作精神，显然是不可想象的。[24]协调双方必须立足于公共利益的考量，以公共利益作为衡量协调是否成功的标志。许多事情并非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公共福利和利益的要求来处理。[25]不能基于自身利益的需要，以牺牲公共利益为代价，造成“公地悲剧”的局面。
从应然角度来看，行政协调的标准只能是法律。但行政机关在授权范围内最终确定何种法律效果，除受规范目的与法律解释的影响外，在很多情况下还是多种因素综合考量的结果。“协调是一种平衡行动，是行政主管采取主动行为促使组织内外各种要素保持协调一致。”[26]由此，可以看出协调更多是一种平衡的艺术，是在众多因素当中来寻求最大公约数的平衡之旅。
三、行政协调中裁量权的规范
“私人约定不能变更公法规定”，[27]那行政机关能否通过协调来变更法定职权呢？现代社会需要裁量，更需要在规则与裁量之间找到一个“黄金分割点”。协调主体间的竞合是以合作为目的和宗旨，以竞争为手段和动力，使参与者达到“双赢”或“多赢”的最终目标。由于协商目的在于追求案结事了，即双方博弈以求得双赢的局面。职权的法定性能否成为双方为追求所谓“圆满结局”、“皆大欢喜”而不可逾越的雷池呢？行政权的不可处分性的神话尽管已经被打破，在裁量的领域中公共利益会不会成为为谋求双赢而牺牲的筹码？在行政协调的过程中行政首长的意志常常会成为为左右协商结果的最后一根稻草吗？
（一）行政协调中裁量的运用
行政协调应有客观前提，即协调双方尤其是行政机关拥有协商空间——自己决定和选择的自由空间。职权法定的行政机关拥有的自由空间又是什么呢？一般都认为行政裁量是行政机关适用协调手段的合法空间和正当性的依据，“行政主体的自由意志体现为行政裁量权”。[28]协调表现为一定职权，无职权的协调无法发挥应有效力，无法对双方产生约束力。法定管辖权是协调的底线，在一个特定的时空当中，针对管辖权存在交叉，如在河道里进行采砂，不仅属于国土资源局的职权范围，也属于水务局的许可范围。
行政协调过程中，裁量权的主要作用是为协调双方提供了相互沟通、相互制约的权力碰撞和交易空间，这是一个灵活性与原则性、对策性与技巧性、法律性与艺术性相互交融的过程。在执法实践中，行政协调和上级决定权之间的关系常表述为“两个以上行政执法部门在行政执法过程中出现下列情形之一的，由同级人民政府根据法律、法规予以协调；协调不成的，报上级人民政府决定（或裁定、协调）。”[29]协调不同于上级的决定，“上级决定”意味着服从和强制力。尽管上级决定权与协调常常表现为一个反复和交互作用的过程，但上级的要求却贯穿于整个协调过程，“法规授权行政机关针对具体案情为裁量，该主管机关便应全力以赴，若因其疏忽、误解，乃至有意认为对该事项没有裁量权，死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求，根本未深入具体案情为裁量，仍属裁量权的滥用。”[30]上级决定或上级协调和自行协调之间往往是处于一种可供选择的局面。为减轻上级机关的工作压力，一般先规定协调双方自行协调，仅在双方意见无法达成一致时，才向上级机关申请协调或要求上级机关作出裁定。此既体现下级机关自觉解决纠纷的自主性与独立性，也把最后纠纷的裁决权留给了上级机关。
要了解行政裁量在协调中是如何运作的，就必须明确行政机关在执法过程中是如何判断的。在现代国家，一般说来，行政机关的判断过程可以分为如下几个阶段：
1
事实认定；
2
要件认定，即对事实认定的构成要件适用；
3
程序的选择；
4
行为的选择，即是否作出行为，若作出行为的话应该作出什么行为的选择；
5
时间的选择，即何时作出行为。[31]
事实认定是协调有无必要进行的基础和前提。事实认定具有很强的羁束性，但仍存在裁量的空间。事实认定往往与技术性规则紧密联系，专家知识的参与就成为必要，如何在事实认定阶段减少人为因素造成的裁量滥用，也是应当考虑的问题。要件认定是法律规范适用于事实认定的过程，这成为协调裁量存在的主要空间。囿于知识背景、技术、经验以及对法律的理解等因素，行政机关对要件的认定是“仁者见仁、智者见智”，差异很大，因此也就成为裁量主要运用的空间地带。
行政协调实质是在不同法律规范和裁量权之间进行选择。但并非简单地在非此即彼之间进行选择，而是在法律规范和裁量权所组成的规范混合体之间进行甄别、考虑。协调很少表现为绝对有或绝对的无，也很少表现为千篇一律的雷同。在规则体系中法律规范与裁量权之间的关系可表现为多种方式，规范可以强化裁量权的行使，也可弱化裁量权的行使，可替代裁量权，也可补充裁量权的行使。行政协调在个案表现的方式不会一致，但须遵循一定规律，“行政机关必须一方面斟酌法律之目的，另一方面斟酌具体状况，就个案寻求最恰当的答案。”[32]至于程序的选择、行为的选择、时间的选择主要是建立在事实认定和要件认定的基础之上。在不违背客观规律和行政目标的前提下，选择过程中也会听取彼此建议，允许相关部门在协调中提出不同的意见，达到双方满意的地步，使协调从差异中得到最佳的契合。
（二）协调裁量权之规范
协调双方在协商过程中地位应当是平等的，即部门平等和人格平等。应当遵循尊重、互利、平等、合法、民主精神。协调双方应当是善于求同而非立异，以一种责任伦理而非最终的目的伦理来进行交流与协商。如勒内·达维德所言，在这里，和平共处是最重要的，而并非给每一方当事人以“他应得的权益。”[33]会议是行政协调采用最多的一种方式，扮演着信息发布载体和沟通平台的角色。各部门在面临需协调的事项时，采用设置议题的方式，可以充分利用日常办公会议、专题会议、部门间联席会议等，既有利于了解彼此的工作动态、统一行动，也避免了“自说自话”和互不相让局面的出现。
行政机关根据协调结果所制作的意见书或决定书，也应以法律法规及有效的法律形式作为依据。协调结果对于协商主体不仅具有自我约束力，也具备外部效力和法律约束力。如《广州市行政执法协调规定》20条规定：“政府法制机构负责监督《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的执行。行政主体不执行已经生效的《行政执法协调意见书》和《行政执法协调决定书》的，政府法制机构应向本级政府报告，由本级政府给予通报批评，必要时可以向有关行政主体发出督察令，并建议行政监察机关对主管人员和其他责任人员追究行政责任。”另外由于缺乏明确的制度约束，导致协调方式过于随意，缺乏应有的严肃的约束力。只有行政协调结果具有约束力，才具备制度化、规范化的可能，否则行政协调形同虚设。行政协调体现了权力性监督与制约，衡量协调成功与否的一个重要标准就是看是否促进行政目标的实现，是否提高行政管理的效能，是否符合法制统一原则。“行政协调并非常态，只是基于某些事实或行为而发生的一种临时性、非固定化的关系，并不是所有行政机关在行使其职权时都需要和其他国家机关、社会组织进行协调，一旦需要协调的情形消失，此时行政协调即无发生之必要，协调各方之间的关系就应当复原至发生协调关系前的状态。”[34]
从长远来看，鉴于行政协调在社会治理中所扮演的角色之重要，行政协调应朝着制度化、常态化发展。因此，就必须合理地规范协调过程中裁量权的行使，具体方式包括：专业规范；法律规范；信息规范。这三种方式在运用过程中都有相互交叉、相互融合的趋势。
1.专家咨询。
专家是指在公共行政过程中，拥有专业化、技术化的知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或者集团。[35]专家参与协调是科学决策的必然要求，高度专门性的政策制定和决策事项等的定夺，应该充分尊重和听取专家的意见，发挥专家的作用。戴维斯所主张的借助“专家知识”实现“裁量正义”的裁量治理思路就是其中之一。专家咨询既是决策科学化的途径，也是决策民主化的表现形式。通过吸纳广大专家群体的专业知识和专业建议，可提升行政协调的科学性和质量，使协调更加符合客观实际，取得最佳的公共效益。通过专家的参与行为，能够反映出民众的呼声和要求，有助于政府决策的科学性和理性的形成。对于专家滥用专业身份所造成的不利影响，为防止专家被某一方所“俘虏”，要形成一个行业内部的监督制约机制，对专家参与协调事项的适用范围、效力等进行规范化、制度化的规定，杜绝“专家意见”成为扑向政府决策的“无影神掌”。
2.协调指南。
“只要法院能够要求行政机关自身制定规则以限制自由裁量权，那么宽泛制定法所引起的危险就可在很大程度上得以避免。”[36]协调行使规则完全由行政机关根据“行政便宜原则”决定。是否启动协调规则程序、在哪些领域适用等问题都由行政机关综合各种情况灵活作出。指南表明执法机关有意将协调这种非正式的纠纷解决方式正式化、规范化、统一化的决心和未来努力方向，为行政机关在冲突出现后针对事实认定、程序选择、行为选择、时间选择和其他相关问题提供一个最低标准，有助于把执法共性问题统一起来，增强行政的一致和相互协调，避免出现同一类型事件却出现不同处理结果，也有利于实现相对人的平等对待。形成指南前，政府须通过广泛对话与协商，增进有冲突要素间的理解和认同，减少冲突与隔膜，从而达成共识与协议。通过协调机制，在平等、协商、民主对话的基础上达成的规则将得到社会普遍认同。
3.信息共享机制。
职能部门分立造成的后果之一就是信息流失，增大了信息获得的执法成本。行政协调也就意味着应当消除信息壁垒，使得政府内部之间、政府之间能更好地分享信息。在构建电子政府的大背景下，可利用网络技术，建立政府信息共享机制，消除信息壁垒，促进不同行政机关之间的信息交流，拓宽信息共享渠道，保障政府信息传递的便捷、畅通、有效，实现资源共享、优势互补。这个在各地规范中都有所规定，但关键是实施问题。