关于建立企业破产清算联动机制的法律建议书
（2016）向法建字001
委托人宿迁市人民政府。
受托人杨继泽，江苏向天律师事务所律师。
委托事项：建立企业破产清算联动机制的法律建议
受托人收集的参考资料： 《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、浙江省促进企业兼并重组工作部门联系会议办公室、浙江省高级人民法院、浙江省经济和信息化委员会《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》[浙并购办（2016）8号]文件、高青县人民政府办公室《关于实行破产工作联系人制度的通知》[高政办字（02014）27号文件]、本地法院法官提供的一些信息资料等。
出具法律意见书的法律依据：《企业破产法》、《最高人民法院关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》《江苏省高级人民法院关于妥善审理破产案件、维护经济社会稳定若干问题的讨论纪要》等。
主 文
党的十八届五中全会提出，要更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解过剩产能，加大政策引导力度，完善企业退出机制。去年底召开的中央经济工作会议提出，要着力加强供给侧结构性改革，强调要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。我市法院近年来受理的破产案件迅猛增长，但与此同时，在破产保护观念、破产税费减免、融资和信用修复、破产财产处置变现等方面还存在着不少问题和困难，亟需党委、政府和金融机构等各方面的强力支持与协助。本法律顾问所在江苏向天律师事务所从2015年11月开始承办宿迁市光明灯饰玻璃有限公司破产清算案件起，短短半年时间内已承办大小破产案件七件，其中不乏有劳资纠纷突出、债权人数众多、维稳压力巨大的疑难复杂案件，如泗洪县人民法院受理的江苏和昌服饰有限公司破产清算案、宿城区人民法院受理的江苏吉隆宝房地产开发有限公司破产重整案等。在承办破产案件过程中，管理人团队碰到了诸多预想不到的困难和障碍，如接管破产清算企业难，到政府部门调查取证难，职工安置、社保办理难，申请税收优惠难，水电气金融等垄断行业协调难，涉嫌刑事犯罪追诉难，跨地区司法管辖协调难等。
为更加有效地发挥人民法院破产审判职能作用以及管理人主观能动性与工作积极性，保障“僵尸企业”依法有序退市，推进宿迁市产业结构升级转型，促进宿迁市经济社会全面健康和谐发展，本法律顾问根据亲身体会并结合同事、同行及法官反馈的各种问题、困难，就建立市域范围内的企业破产清算联动机制的必要性和具体办法作如下分析：
一、我市法院近年来破产案件审理简要情况
2011-2015年，我市两级法院合计收案110件，年均收案22件，位居全省十三个地级市第五。基层法院中，沭阳法院收案42件，位居全省第三，泗洪法院34件，位居全省第六。
2016年1-11月，全市法院已经收案42件，其中市中院收案7件，宿豫法院收案2件，宿城法院收案11件，泗洪法院收案18件，沭阳法院收案4件。从全市法院收案数量看，同比前五年年均收案数接近翻番。
二、破产审判遇到的困难和问题
1、相关各方对企业破产制度认识模糊。有的地方政府对于企业破产的认识停留在职工下岗、社会不稳、经济衰退层面，未能从推动供给侧结构性改革去产能全局高度给予破产审判应有支持。有的负有协助调查、协助执行义务的单位对于破产法律制度设计缺乏清晰认识，比如对于破产管理人在企业破产程序中的定位认识模糊，工作对接只认法院不认管理人。这些认识不到位问题的存在，使得破产审判难以避免面临外部支持不足、配合不够问题。
2、破产财产处置难。破产财产处置困难，是阻碍破产审判高效运行的主要原因之一。以宿城法院为例，2016年在办的25件破产案件中，资产全部变现的仅1件。究其原因包括：一是企业破产财产体量相对较大，在整体经济下行的大环境下，市场主体投资意愿低。二是用地规划、产业发展规划调整难，无形中限缩意向购买人范围，加剧大宗财产处置难度。三是交易税费高。
3、破产重整案件的推进步履维艰。破产重整在增进社会财富、维系社会关系方面具有独特优势，然而重整挽救也面临诸多外部困难：一是继续经营是保留企业再生价值的重要方式，这就涉及水电气续供，但因已有费用拖欠，协调难度普遍较大。二是企业重整涉及不良资产处置，而相关金融机构处置权限普遍集中于上级分支机构，协调处置环节多、周期长。三是债务企业重整成功后，继续开展新的经营将涉及到信用记录修复问题，在缺乏政策支持下，仍需要协调解决。宿城法院在办的江苏吉隆宝房地产开发有限公司重整案、宿迁杰盛置业有限公司重整案，在绝大多数债权人对重整计划投赞成票的情况下，因施工企业的推拖、金融机构的报批，推进极其缓慢且困难重重。
4、涉税问题协调难。现行税收立法及政策与企业破产之间存在不相协调之处，破产财产处置税收优惠不足，仍需逐案协调。
5、宿城区法院、宿豫区法院司法管辖区与行政区划交错，部分事宜协调困难、渠道不畅。诸如规划、住建等权限在市级政府部门，因级别不对等协调困难。
6、逃废债打击力度还需加大。企业走到破产境地，虽然原因很多，但在后期往往伴随着股东的诸如非法转移资产、隐匿、销毁财务账册、抽逃出资等试图逃废债的一些违法犯罪行为，这些行为如果不予以打击，会冲击社会整体的诚信体系建设。从宿城法院办理的江苏吉隆宝房地产开发有限公司、天凤钢球等案件看，公检法机关对企业主逃废债行为打击的合力远未形成。
三、相关建议
针对我市法院及破产管理人在办理破产清算或重整案件中面临的突出问题，提出如下建议：
1、加大对企业破产法在政府部门及市场主体中的宣传力度。通过“法制讲堂”、“专题培训”等方式，加大对企业破产法的宣传力度，凝聚社会各方的共识，运用法治思维和法治方式，充分发挥企业破产法在“僵尸企业”处置中的作用，逐步形成全社会支持法院和破产管理人依法独立办案的良好氛围。
2、建立健全企业破产处置联席会议机制。在市级层面建立有经信、国资、财政、人社、税务、工商、公安、金融监管等多部门共同参与的企业破产处置联席会议机制，协调解决职工安置、社会保险、维护稳定、税收优惠、保全解除、查控办理、招商引资、企业注销、信用修复、破产费用保障、民生权益保障等方面存在的问题，努力推动个案协调向制度化对接转变，尽力补足阻碍破产程序高效有序运行的各项体制性、机制性、保障性短板。联动机制协调会议原则上每半年召开一次全体会议，必要时可根据工作需要，不定期召开全体会议或部分成员单位会议。各县、区政府要主动与法院及破产管理人建立联动机制（或协调机制），落实政府的维稳属地责任及公共服务和社会管理职能。
3、建立涉及企业破产和“僵尸企业”信息共享机制。定期监测评估法院和政府部门涉及破产企业和“僵尸企业”的相关信息，及时报送市政府和属地县、区人民政府，定期通报全市企业破产审判和“僵尸企业”处置工作情况，汇总编发典型案例，总结推广有效做法和经验。
4、出台具体措施，加大对企业破产政策支持力度。具体包括加大财政政策支持力度，加快建立企业破产职工安置基金、破产程序启动基金，解决企业破产必要资金垫付和支出缺口；加大社会保障政策支持力度，切实解决破产企业职工安置问题；加大税收政策支持力度，在现行法律框架内，尽可能给予破产企业更大税收优惠；加大财产处置政策支持力度，对接政府招商引资政策和平台，推动缓解破产财产处置难问题；加大土地管理政策支持力度，解决涉企业破产相关历史遗留问题、用地规划调整问题，推动加快土地使用权处置进程。
5、加大刑事政策支持力度。推动形成公安、检察、法院及金融系统联动打击逃废债常态化机制，加大对于破产失信人员，在更多领域、更广地域内予以信用惩戒。
四、企业破产清算联动机制的落实
落实宿迁市辖区内的企业破产清算联动机制，涉及到众多政府部门以及公检法机关，只有宿迁市人民政府牵头，才有可能顺利推进和落实。故本法律顾问建议宿迁市人民政府成立专门工作组与宿迁市中级人民法院对接，研究联动机制人员构成、工作方式、工作场所等具体事宜。
以上法律建议，敬请市政府领导参考！
江苏向天律师事务所律师
法律顾问 ： 杨继泽
2016年12月27日