有权颁发证照的行政机关或有法定职责义务的行政机关，没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或履行职务上的义务，是一种“不作为”的违法行政行为。“不作为”的违法行为一旦成立，被告行政机关会被法院判决限期履行或确认违法而败诉。在行政诉讼中，发现行政机关不履行法定职责主要有四方面表现：一是拒绝或拖延期限颁发许可证或执照;二是拒绝保护法定应当保护的公民的人身权、财产权;三是拒绝发给抚恤金;四是拒绝法定事项的补偿。近年来，以行政机关不履行法定职责为由提起的诉讼逐年增加。(94年1件，96年3件，97年4件，98年6件)1999年4件，2000年8件，2001年12件。共计22件其中，起诉房管部门不履责的10件，公安部门不履责的6件，交通部门不履责2件，规划部门不履责2件，区政府、民政、花乡政府、小公共汽车办公室不履责的各1件。在已审结的20件当中，确认行政机关应该履责的8件，占已结案件的40%。

　　如张国清诉丰台公安分局不履行法定职责并请求行政赔偿一案。湖北汉川农民张国清、杨春霞夫妇，1998年开始在我区方庄地区务工经商并办理了暂住证。1999年5月30日晚，张国清向当地派出所报案称其妻下落不明。次日得知被与张国清有经济纠纷的河南漯河陈某等七人绑架并被非法拘禁到河南漯河。张国清在京与绑匪陈某等人通过电话协商未果，于同年6月11日向丰台公安分局报案请求出警救人。丰台公安分局接到报案后仅作了记录，既未出警，也未向河南警方通报情况，告之张国清自行到河南解救。1999年6月22日张国清只身回湖北汉川老家向当地公安求救。湖北汉川警方于1999年6月26日凌晨在河南漯河将七名绑匪抓获，但杨春霞已于6月23日在关押地死亡。根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条关于人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助的规定，丰台公安分局接到解救人质的报警后未出警救人，已构成不履行法定职责。法院经过公开审理后，公安机关承认其未出警救人已构成不履行法定职责，自愿赔偿张国清11万元的损失，张国清同意并在领到赔偿款后申请撤回了对公安机关的诉讼。

　　又如郑玉兰、吴琪、黄广居诉丰台区房屋土地管理局拒绝颁发房屋产权证案。郑玉兰于1994年8月以82万元购得位于丰台区方庄芳城园三区14号楼1904号楼房一套。吴琪于1994年8月以78万元购得位于丰台区方庄芳城园三区14号楼1903号楼房一套。二人曾多次向房管部门申领房屋产权证书，房管部门始终未予颁发。2000年7月，郑玉兰、吴琪先后起诉到本院，请求法院判令房管部门向其颁发房屋产权证书。在诉讼中，被告向二原告分别颁发了相应的房屋产权证书。原告达到了诉讼目的，遂撤回起诉。[page]

　　黄广居原有坐落于丰台区南苑镇四维街35号平房两间。1993年赠与女儿黄群所有。双方办理了赠与公证并把有关手续及公证书交到房管部门办理过户。然而至1997年2月15日黄群去世，房产证的过户手续也没办下来。后黄广居向房管部门申领房产证，房管部门认为35号两间平房的房产权已不属于黄广居，而属于黄群，且黄群已经去世，所以房产证无法办理。根据我国法律规定，一些特定物的所有权转移如房屋、机动车等，应以管理部门登记时间为所有权转移时间。黄广居虽将自己拥有的房产赠与女儿，但至黄群死亡时尚未为其颁发房屋产权证。黄广居申领该房屋产权证，房管部门没有理由不予颁发。在诉讼中，房管部门承诺为黄广居发放房屋产权证，故黄广居撤回了起诉。

　　虞交发诉右安门街道办事处和区民政局对其申请享受城镇居民最低生活保障待遇是否准予的请求不予答复一案。2000年12月，原告依照《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》规定的程序，通过居委会向右安门街道办事处申请享受城镇居民最低生活保障待遇并提交了相关的材料。填写了办事处发给的有关表格。2001年5月24日，居委会将虞交发的申请材料及填好的表格交到办事处。但右安门街道办事处既不上报区民政局，也不答复是否应该享受该低保待遇。按照《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》的规定，申请人持要求提交的材料，填写《北京市城市居民最低生活保障待遇审批表》，办事处对上报的材料进行审核，将材料和初审意见上报区民政局，民政局应该在30日内办结。对不符合条件的，应该在30日内书面通知申请人。本案右安门办事处，在接到申请人的材料后，既不签署初审意见，也不上报区民政局，也是一种不履行法定职责的行为。在诉讼中，二被告表示马上对虞交发的申请进行审核，对其是否符合低保条件享受低保待遇及时作出书面答复，原告虞交发同意并申请撤回起诉。

　　7、行政处理显失公正

　　行政诉讼是对行政机关的具体行政行为进行合法性审查。合理性和适当性一般是行政机关自由裁量权的范畴，法院不予审查。但是，如果这种不合理或不适当已经达到显失公正的程度，那就属于违法的行政行为了。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四项，赋予人民法院对不合理或不适当已经达到显失公正的程度的行政处罚行为享有司法变更权

　　如张小利不服丰台公安分局对田杰作出的治安管理处罚裁决案。张小利与田杰因琐事发生争执，田殴打张并致其轻微伤(偏重)。丰台公安分局田杰殴打他人违反治安管理处罚条例为由，对田杰作出治安罚款200元的处罚。根据该案的具体情节及所造成的危害后果，法院认定丰台公安分局仅对田杰治安罚款200元的处罚畸轻，显失公正，遂变更为对田杰行政拘留3日。[page]

　　(二)案件外原因

　　案件外的原因是指行政机关在行政执法中由于执法环境方面的问题和行政执法人员素质不高，造成行政机关在行政诉讼中败诉的原因。其主要表现是：

　　1、一些行政机关的领导对依法行政的重要性认识不足，法制观念不强

　　一些行政机关的领导法制观念淡薄，对《行政诉讼法》实施的重大意义认识不足，对“民告官”制度采取消极对待，甚至抵触的态度。平时不学法，不懂法，在工作作风上仍然习惯于我行我素，甚至以言代法，在发号施令、作出决定时不严格遵循法律规定;对执法部门及其人员放松领导，疏于监督，任由他们随意行政。一些行政执法部门作出具体行政行为甚至可以不经集体讨论，不需领导审批，就盖章发出。如此行政，一旦发生诉讼纠纷，败诉在所难免。

　　2、一些行政机关缺乏专门的执法机构和执法人员

　　一些有权作出具体行政行为的机关，没有设立专门处理法律事务的机构和人员。有的行政机关虽设立了这类机构，但只负责法律宣传工作，不处理有关的行政事项和法律事务。有些行政执法机构人员调动频繁，经常处于不稳定状态。有的行政执法机构专职人员少，兼职人员多，且经常抽去搞其它工作。有些机关在处理行政执法案件或涉及诉讼时，临时抽调其它机构的人员顶替。这种状况，很难保证依法行政。

　　3、一些行政执法人员业务素质不高

　　据了解，在我区各级行政执法人员中，法律专业毕业的人员所占比例相当低。如区规划局执法人员共有27人，其中法律专业毕业的只有1人，占3.7%。政府其他行政职能部门，特别是乡镇一级行政机关中，有法律专业文凭的人员大都较少。不少行政执法人员没有受过系统的业务知识培训，加之平时不重视法律知识的学习，不熟悉与本部门、本行业有关的法律法规，缺乏办案的基本知识，致使违法行政行为屡有发生。

　　4、有的部门、执法人员受利益驱动，执法不公

　　如有的行政部门将罚没收入与奖金、福利挂钩，导致滥用行政处罚权;有的行政执法人员为获取某种好处，违法办“人情案、金钱案、关系案”，以致损害行政管理相对人的利益。

　　5、现行法律不健全、不配套，法律规范互相冲突，或者法律规定不具体难于操作

　　行政案件涉及范围广，不少案件案情复杂，处理难度大，而调整这方面关系的法律、法规、规章尚不完备，在执法中常发生无法可依的情况。一些法律规范之间有抵触、冲突，有的法律规范可操作性差，导致行政执法人员适用法律法规的困难。[page]

　　此外，一些行政机关的领导对接受司法审查的必要性、重要性还认识不够，不能从败诉中总结教训，改进工作，提高依法行政水平;一些行政机关的内部执法监督机制不健全，对违法行政不能及时发现和纠正;还有一些行政机关在执法时受到来自其他方面的干扰等等，也是导致行政机关败诉的原因。

　　行政机关在行政诉讼中败诉，产生许多不良后果，主要是：

　　1、在政治上对政府的形象造成不良影响

　　行政机关代表国家依法行政，行使行政管理职权，由于作出的具体行政行为违法，在诉讼中败诉，势必降低政府在人民群众中的威望，直接损害政府在群众心目中的形象。行政机关在行政诉讼中时常败诉，长期下去，人民群众就会产生对政府的不信任，我们的政府得不到人民的信任和支持，后果不堪设想。

　　2、侵犯了行政管理相对人的合法权益

　　行政机关在行政诉讼中败诉是由于行政机关不依法行政。行政机关不依法行政势必侵犯行政管理相对人的合法权益。比如，违法确权，侵犯了公民的合法所有权;违法作出行政处罚，侵犯了公民的财产权，违法采取强制措施，侵犯了公民的人身权等等。有的行政机关败诉后不及时正确地履行法院裁判，还给当事人造成更大的经济损失。

　　3、增加了行政管理相对人的讼累，影响社会稳定

　　行政机关的具体行政行为错误，必然引起行政管理相对人不服，从而把行政管理相对人卷进行政复议或行政诉讼程序，造成行政管理相对人人力、物力、财力的不必要负担，增加其讼累。更为严重的是，有的行政机关对人民法院判决其在一定期限内履行法定职责，拖着不办。例如花乡农民孙殿权诉花乡人民政府不履行法定职责案。孙殿权多次请求花乡人民政府对其宅基地使用范围进行确认，花乡人民政府不予确认。诉讼后，法院判决花乡人民政府在一个月之内对孙殿权的宅基地作出确认。判决生效后，在限定的时间内花乡人民政府没有作出确权决定，孙殿权申请人民法院强制执行。在法院执行庭的督促下，花乡人民政府才作出决定。

　　4、经济上增加行政机关财政负担

　　行政机关一旦败诉，依法就要承担诉讼费，有的还要承担赔偿责任，从而加重行政机关的经费支出。据统计，1999年至2001年11月，行政机关因败诉支付的诉讼费约3千元，因败诉而赔偿行政管理相对人的金额约14万元。

　　三、减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的对策

　　1、深化认识，提高行政机关依法行政的自觉性

　　党的十五大指出，依法治国，就是保证国家各项工作都依法进行，任何人、任何组织都没有超越法律的特权，一切行政机关都必须依法行政，切实保证公民权利。因此，依法行政是依法治国的重要内容。各级党委和人大要进一步加强对各级行政机关的领导和监督，督促各级行政机关领导干部及其他执法人员从贯彻落实党的十五大提出的依法治国的方略的高度，按照江泽民总书记“三个代表”重要思想的要求，进一步提高对依法行政重要性的认识。各级行政机关要自觉接受党委的领导和人大的监督，把依法治国方略落实到依法行政的行动上，在作出每一项具体行政行为时，都要贯彻依法行政的原则，按照法律的规定办事。各级行政机关的领导，要加强对行政执法人员的监督、管理和教育，提高全体工作人员依法行政的自觉性。只要各级行政机关的领导和全体行政执法人员都牢固树立起依法行政的意识，在行政执法中坚持依法办事，就能不断提高依法行政水平。[page]

　　2、加强对行政执法人员的政治教育和业务培训，提高行政执法人员依法行政的能力

　　各级行政机关要有计划地组织行政执法人员学习政治理论，加强廉政建设教育，增强执法人员的服务意识，提高政治素质，确保其遵纪守法，秉公执法，依法行政;学习行政诉讼法及有关的法律法规，学习实施具体行政行为的操作规程，熟悉有关的法律条文和行政执法中的有关程序，提高他们的业务能力。各级行政机关还可以组织行政执法人员旁听法院审理案件，从中了解人民法院如何依法审查行政行为，从中总结经验，找出存在的问题，吸取教训，提高业务水平。

　　3、建立健全各级行政机关首长依法行政第一责任人制度和对行政执法人员的监督制约机制

　　要建立健全各级行政机关行政首长依法行政第一责任人制度，把依法行政作为政绩量化考核;要建立健全行政执法责任制，把依法行政责任，真正落实到各职能机构、各个岗位和各执法人员;要建立对执法部门违法行政追究制度，错案责任追究制和评议考核制度，把执法人员工作的好坏与对个人的奖惩挂钩，增强执法人员责任心;要坚持民主集中制原则，案件处理要经集体讨论，按审批权限报批;要执行公开办事制度、执法人员回避制度、聘请社会执法监督员制度、规范性文件备案审查制度、重大具体行政行为和行政强制措施备案制度、行政执法检查制度、行政执法投诉制度、行政执法督查制度、审查罚款与收缴罚款相分离制度、行政执法人员资格认定制度等等，从制度上保证依法行政。

　　4、建立健全专门的执法机构，调整充实执法人员

　　行政执法机关应设立专门处理具体行政行为和参与诉讼的执法机构，由专门的机构去行使作出具体行政行为的权利，专门参与诉讼事务。建议对行政执法人员进行适当调整，把具有行政执法专业知识和业务能力强的人员充实到行政执法队伍中来，调出不合格的行政执法人员，以提高执法队伍的整体素质。

　　5、加强案件审查，重视行政复议，严把案件质量关

　　加强案件审查，行政机关的主管领导要及时过问案件处理情况，要充分发挥集体审查监督案件处理结果的作用，对执法人员实施具体的行政行为要事先审查，经过集体讨论作出决定，事后也要监督，发现错误要及时纠正。对下级机关尤其是乡镇一级行政机关作出的具体行政行为更要严格审查，多加指导，以防止不合法的行政行为出现。要重视行政复议工作，防止复议走过场。办理复议案件，要从事实上、证据上、处理的程序和结果上、适用的法律法规上严格把关，确保复议案件质量，以减少和避免在行政诉讼中败诉。[page]

　　6、建立和坚持法院与政府工作联席会议制度

　　在贯彻依法治国方略、推进依法治国进程和确保依法行政方面，人民法院与政府的目标是一致的。为此，双方可以建立定期的工作联席会议制度，共同商讨依法行政的有关问题。行政机关可以把在行政执法中遇到的困难和问题向人民法院反映，及时通报行政执法的有关情况。人民法院则要支持行政机关依法行政，帮助行政机关解决行政执法中遇到的法律难题，为行政机关依法行政提供司法保障和法律服务。

　　7、认真对待人民法院的司法建议

　　从1999年至今的近三年时间里，法院结合办案提出司法建议24项。根据这些司法建议，行政机关纠正了其不合法、不适当的行政行为，从而维护了行政机关的良好形象，保护了公民、法人和其他组织的合法权益，其效果是明显的。今后，人民法院在审判工作中将坚持这一做法，根据案件中反映的行政机关在实施行政行为中出现的问题，有针对性地提出改进工作的建议。希望行政机关以正确的心态，认真对待人民法院的司法建议，及时研究办理。

　　8、进一步加强立法工作

　　法律规范的不完善、可操作性差，也是导致一些行政机关在行政诉讼中败诉的一个原因。因此，完善法律规范也是减少和避免行政机关在行政诉讼中败诉的有效对策。我区各级行政机关在行政过程中发现法律、法规存在不完善问题，要及时向中央和北京市有关部门报告，争取得到及时解决。为使行政机关在实施行政行为时有法可依，建议上级人民政府针对《行政诉讼法》实施过程中存在的问题，抓紧制定相关配套规章，为行政机关依法行政创造一个有法可依的良好环境。

　　1999年——2001年非诉讼行政强制执行案件情况

　　1999年至2001年，我院共受理19个执法机关申请的非诉讼行政强制执行案件(规划局、房管局、劳动局、技术监督局、工商局、水利局、卫生局、消防处、城管大队、环保局、人防办、花乡计生办、王佐乡计生办、长辛店乡计生办、卢沟桥乡计生办、右安门街道计生办、长辛店街道计生办、南苑乡政府、渔政管理站)125件。其中拆除违法建设36件、征收超计划生育社会抚育费32件、城市拆迁30件、环保罚款8件、产品质量罚款4，征收人防使用费4件，违法用工罚款3件，非法广告罚款2件、渔政罚款、水利罚款、违法拆迁罚款、非法行医罚款、消防罚款和门前三包扫雪罚款各1件。

　　现已执行完毕121件，其中拆除违法面积9811.5平方米;城市拆迁面积2347平方米;罚款总计58.54万元;征收超计划生育社会抚育费123.7万元;征收人防使用费6.9万元。在执行中采取司法拘留7人，强制带离执行现场5人，强制划拨4次，强制搬迁5次，强制拆除违法建设12次。[page]