宿迁市公共区域环境卫生问题研究
杨继泽、寇春燕
公共区域环境卫生是我市建设的重要内容之一，加强公共区域环境卫生建设，对提高我市居民的生活幸福指数,促进我市经济可持续性发展的作用举足轻重。从2015年的《宿迁文明20条》到2017年的《宿迁文明20条》2.0，我市在环境卫生治理方面不断进步，公共区域脏、乱、差的环境卫生状况大为改观，实现了从江苏省最后创成省文明城市的地级市，到以第一名的优异成绩荣登第五届全国文明城市名单的奇迹式飞跃。目前，我市已步入后创卫时代，在巩固已取得的可喜成果外，还应积极应对公共区域生活垃圾问题，这一环境卫生维护保洁中的长期挑战。
一、 宿迁市公共区域环境卫生存在的主要问题
在实地走访调查中，本课题组发现在我市广场、街道、公园、旅游景点等公共区域，随地丢垃圾、倾倒污水的现象仍时有发生。这些不文明现象反映出城市生活垃圾在产生、收集、运输以及处理各环节中存在着一些问题，具体而言：
（一）公共区域生活垃圾处理压力大
垃圾产生量的增长与城市人口增长、城市经济水平、生活习惯、消费方式及收集方式等因素密切相关。随着我市城市化进程的加速与旅游业的发展，生活垃圾产生量逐年增长，这导致公共区域面临不断攀升的垃圾收集、运输、中转、处理压力。
（二）垃圾分类实施效果不佳
虽然，城市公共场所和主次干道两侧绝大部分按照有关标准要求设置了分类收集果壳箱等垃圾收集容器，但是市民垃圾分类投放行为还未蔚然成风，全市垃圾分类收集率偏低，这就使得城市生活垃圾的回收率很低。
（三）环卫基础设施不完善
有人大代表提出，我市环卫基础设施尚有欠缺，特别是在农村地区，环卫设施相较城市中心片区明显不足——农村生活垃圾分类及终端处理设施规划与建设相对滞后，乡镇中转站垃圾渗滤液未处理，餐厨垃圾处置场等设施建设比较落后，无法满足城市生活垃圾中转的需要；设备功能的不完善还进一步地限制了全市生活垃圾无害化处理率的上升。
（四）垃圾资源化利用水平不高
如何实现垃圾资源的循环利用是解决环境卫生问题的题中之义。但就目前宿迁生活垃圾处理的情况来看，我市在垃圾资源化利用中还存在着部分垃圾处理设备老化、技术相对滞后、成本费用高等问题，这些问题直接影响了垃圾资源化利用水平的提升。
二、 宿迁市公共区域环境卫生问题的成因分析
从责任主体来看，造成上述环境卫生问题的主要原因有，市民对垃圾处理的环保意识较为淡薄，垃圾处理政策法规体系尚未健全，以及政府对垃圾收运、处理等的财政投入不足。
（一）市民对垃圾处理的环保意识较为淡薄
在全市人民众志成城创建全国文明城市的过程中，我市市民的文明意识已大为提高，但在对生活垃圾的处置问题上，环保意识还有待提高，主要表现在商品过度包装现象较为普遍，废旧物品二手交易市场发展滞后，主动将垃圾分类放置的风气尚未完全形成等。以制度安排和政策导向方式表现出来的集体行为，是诸多个人意愿与个人选择的综合表现。若市民的环保意识未得增强，公共区域环境卫生问题的源头无法控制，那么再好的环保法规也达不到应有的效果。
（二）垃圾处理政策法规体系尚未健全
目前，我市主要依据《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》《公共场所卫生管理条例》《宿迁市城市绿地保护条例》《宿迁市城乡生活垃圾分类和治理专项行动实施方案》《宿迁市政府办公室关于加强市区餐厨废弃物处置管理工作的通知》等文件来处理公共区域环境卫生问题。这些法律法规为宿迁城市生活垃圾处理体系的完善提供了法律依据。但是现行的法律法规也存在一些问题，例如：对于源头减量、过程消减、总量控制等环节上缺乏必要的政策规定，事后惩戒机制尚未建立，垃圾处理政策法规体系尚未健全；同时对于一些细节方面要求不是很严格；更重要的是很多政策法规在实施过程中都未切实有效施行，没有完全起到应有的作用。
（三）政府对公共区域环境卫生改善的财政投入不足
我市对于环卫设施的投入资金较少，在城市生活垃圾的技术改造方面的投入也小于其他龙头企业，环境卫生政府支出占维护建设资金的比例较低，尤其在农村地区，公共区域环境卫生问题没有受到足够的重视。另外，还有少数基层党委政府履行“党政同责、一岗双责”不力；相关职能部门对自己承担的环境保护责任认识不到位，进一步削弱了公共区域环境卫生改善的效果。
三、公共区域环境卫生治理的国内外经验借鉴
公共区域的环境卫生问题，尤其是垃圾处理问题是各个国家、地区均面临的不可忽略的公共议题。随着科学技术的发展与城市综合治理水平的不断提高，国内外已有一批城市在这一问题上取得了突破性的成就，通过分析这些城市在生活垃圾处理方面的经验，能为我市完善生活垃圾处理提供宝贵的经验借鉴。
（一）日本福冈市
日本福冈市依靠国民普遍的环境公德意识与良好的卫生习惯，以及市政府对环境卫生工作给予的较大投入，已基本实现公共区域环境卫生的可持续发展。
福冈市道路清扫保洁和垃圾收集运输具有高度的程序化。道路清扫由政府委托民间公司负责。道路清扫使用一台洒水车、一台扫路车和一台垃圾收运车的组合。道路的清扫频率视不同地段情况分为每天一次、两天一次和三天一次，道路的清洁水平很高。居民生活垃圾的排放和收集，按不同种类有不同的规定，可燃垃圾（包含厨房垃圾），每周只收集两次，都为定时定点；非可燃垃圾每月只收集一次（也是定时定点）；大件垃圾（如废旧家具）的排放，应申请预约，自觉贴上付费券，按约定时间和地点排放。居民排放任何一种垃圾（包括需付费的大件垃圾）的过程，都没有人监督，但居民的自觉性很高，没有出现乱丢垃圾的现象。为了实现垃圾减量化、资源化，福冈市对垃圾实行分类收集处理和回收利用，鼓励重复使用，同时把市民教育作为长期性的工作来抓。此外，福冈市建立资源化中心对垃圾进行资源再生利用，设立再利用广场鼓励将生活用品周转利用。市内资源化中心（垃圾回收处理厂）主要处理非可燃垃圾、大件垃圾、废旧木料及树木枝叶，用于填海区土壤结构改良；开展市民环保启蒙教育，且特别重视青少年的环境教育，并指定垃圾减量监测员与指导垃圾回收志愿者，举办“福冈垃圾对话，市民论坛”，让市民参与垃圾问题的讨论，加深对市民的宣传教育，使得福冈市民良好的公德意识成为可持续发展战略的最为有利的因素。
（二）杭州市
杭州市政府对于城市生活垃圾处理也高度重视。
根据《固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规，结合杭州市实际情况，杭州市政府制定和通过《杭州市城市生活垃圾管理办法》、《关于规范杭州市餐厨垃圾处置工作实施意见（试行）》，以立法手段确立垃圾产生者包括单位和个人从垃圾的产生、收集、清运、处理中的行为规范、义务和权利，明确垃圾产生者或排放者对垃圾处理必须承担的责任；制定刺激性的垃圾处理收费政策——按照垃圾产生者对垃圾处理承担责任”的原则，实行经营服务性收费管理；鼓励垃圾处理企业及社会资本进入城市生活垃圾处理行业，颁布《杭州市老城区生活垃圾处置价格等调整方案》，将原来的政府环卫部门的运作转变为市场机制企业化运作，让企业成为市场的主体，使垃圾处理价格更趋公平、合理，以利于垃圾处理行业适度市场竞争的展开；制定“扶持性”的垃圾产业优惠政策。根据财政部、国家税务总局《关于对废旧物资回收经营企业增值税先征后返的通知》和《关于继续对部分资源综合利用产品等政策性文件精神，作为制定垃圾产品进入市场优惠政策的依据，结合杭州的实际制定相应的垃圾资源回收政策。这使得杭州市生活垃圾处理体系不断完整，运作不断成熟。
此外，在调研中，本课题组还了解到，上海市徐汇区梅陇三村是上海市垃圾分类的试点小区，小区居民将日常的菜皮果皮扔在专门的桶中，待专门人员将其粉碎后，与酵素一起发酵，密封于桶中，为青浦万亩春、崇明冠华等合作农场提供有机肥，用于土壤改良。作为回馈，农场则免费为小区居民提供部分有机蔬菜。这一做法促进了垃圾绿色循环经济的实现；酒泉市要求各单位、各类市场摊位、各饮食摊点、各门店、各住户实行生活垃圾袋装化，每日所产生的垃圾必须打包扎口在上午9时前、中午3时前、下午5时前放置在环卫部门指定的地点定时收集，加大环卫费的收取力度，做到应收尽收；烟台市实行城乡垃圾一体化收运处理，环卫保洁资金，统一由环境卫生管理部门实行无缝隙保洁，并根据不同季节，重点加强对不同内容的监管，冬季对清理积雪、煤灰污染，夏季加强对建筑垃圾运输撒漏垃圾箱(桶)污染、垃圾车污水撒漏、雨季流黄等方面的监管，对污水撒漏和垃圾死角、野垃圾场等环境问题及时拍下影像资料，及时反馈，督促整改，取得了良好的成效；禅城区行政执法局在市容卫生专项执法周集中整治行动中，严格执法，对违反相关规定的当事人进行纠正教育与相应处罚；潍坊市政府加大基础设施建设，在主要街道和各小区中设立数量充足的垃圾箱，方便市民倒垃圾，并奖励举报乱倒垃圾行为的市民。
以上这些具体可行的改善公共区域环境卫生的优秀实践经验，值得我市学习参考。
四、宿迁市公共区域环境卫生状况的改进建议
通过对我市公共区域环境卫生问题及其成因的分析，与对国内外先进治理经验的借鉴与思考，本文提出应该着眼生活垃圾的产生、运输及处理中存在的问题，以社区等为依托，不断引导市民增强环保意识，充分发挥政府在公共区域环境卫生建设中的作用, 完善垃圾治理政策法规体系，加强对环卫基础设施建设的投入、发展绿色垃圾处理技术等手段改善本市公共区域环境卫生状况。
（一）引导市民树立并增强符合环保理念的垃圾处理意识
完善城市生活垃圾处理，离不开公众的积极参与和大力支持，公众环境意识的高低直接影响到城市生活垃圾的处理过程中资源化和减量化的水平。所以，必须加强对普通市民的环境保护教育，提高市民的环境意识。市民是环境的创造者，也是环境的享受者，所以市民环境意识的强弱直接关系城市生活垃圾的处理，关系到城市环境的好坏。
普及环境保护科学知识，提高公众法制观念和道德水准。开展垃圾分类知识进小区、进学校、进单位的活动，重点宣传居民生活垃圾“三分法”，依托社区网格化管理，组建楼栋长和志愿者等专兼职指导员队伍，长期开展多渠道、多形式的垃圾分类指导，通过编印 “垃圾分类宣传手册”，制作垃圾分类专题宣传片，拍摄垃圾分类微电影，介绍各类垃圾种类、投放地点、时间要求等，让居民懂得分什么以及怎么分类；在示范小区中推行积分奖励制度。小区居民通过注册垃圾分类卡，主动进行垃圾分类获取积分，获取的分类积分可以用来兑换抽纸、洗洁精、香皂、洗手液等生活用品，以此激励市民投身到垃圾分类处理的日常活动中。
（二）完善垃圾治理政策法规体系
充分结合我市实际，从区域整体出发，统筹考虑城镇与乡村的协调发展；调整城市经济结构，转变经济增长方式，发展循环经济；统筹安排和合理布局区域基础设施，实现基础设施的区域共享和有效利用；在此基础上，广泛征求专家学者建议，广泛听取群众意见，制定有目标、有标准、可操作、能实现、易收集、好处理的城乡生活垃圾分类和治理工作专项行动实施方案、生活垃圾强制分类工作方案，编制全市城乡生活垃圾分类和治理2018年实施计划等一系列文件，明确了“十三五”期间我市垃圾分类目标任务、推进措施和组织实施保障，明确年度目标任务和时间节点，严格事后惩戒措施，并切实抓好工作落实。
加大政府对城市生活垃圾处理行业的政策扶持。政府应在资金补贴、按期结算、贷款融资、上网电价、设施布局、特许经营等方面对城市生活垃圾处理企业予以关注和扶持，让城市生活垃圾处理经过市场化的运作，实现资源的重新配置，淘汰旧的、过时的垃圾处理模式。
（三）加大公共区域垃圾处理的财政投入力度
各地从加大财政资金投入、建立有偿服务机制、加大保洁人员待遇等三个方面建立稳定的投入机制。逐步对城乡环卫保洁和垃圾收运实施市场化改革，大力推进城乡生活垃圾分类和治理，对现有的垃圾收运体系进行全面改造升级，对垃圾处置终端进行扩建和提升，发展垃圾处理绿色技术，在试点城区、乡镇，采取“阳光堆肥”和“微生物发酵”等模式，推进有机易腐垃圾分类处置，不断提高城乡生活垃圾源头密闭化收集能力、无害化处置能力、资源化利用能力。
对全市农业、水利、环保、住建等多项涉农资金资源进行了全面整合，并要求所有相关部门积极向上级争取扶持资金，全部统筹用于农村环境整治工作。此外，还积极发动社会各界进行捐资捐建。采取PPP模式建设生活垃圾分类核心示范区，在农村地区也应积极探索PPP模式，推动农村环卫保洁、垃圾分类收运等市场化运营。
重点围绕洪泽湖、骆马湖周边，古黄河、京杭大运河、新沂河等流域性河流两侧高速公路、国省干道、城乡道路两侧等“三沿”区域，以及沭阳县新河、庙头、颜集、扎下、潼阳等西南花木产业林片区，泗阳县卢集、高渡、裴圩、城厢等成子湖林果苗木片区，泗洪县峰山、天岗湖、双沟西南岗经济林果片区“三大”片区建设目标，优化公共区域环境。
综上，通过引导市民树立并增强符合环保理念的垃圾处理意识，完善垃圾治理政策法规体系，做好改善公共区域环境卫生的事前预防工作；通过加强对环卫基础设施建设的投入、发展绿色垃圾处理技术等手段，做好改善公共区域环境卫生的事中控制工作；通过严格执行政策法规的监督管理与处罚措施，做好改善公共区域环境卫生的事后惩戒工作。由此，打好治理我市公共区域环境卫生的组合拳，有利于提升我市的文明形象，为实现我市全面、协调、可持续发展目标提供源源不断的动力。
参考资料：
1.石美霞 杨斌 王超：《城市环境治理存在问题及对策》，出自《城市理论建设研究：电子版》（2014）
2. 路鸿月 孙世亮：《城市环境卫生的主要问题及对策》，出自环卫科技网：http://www.cn-hw.net/html/7/200908/11366_2.html
3.宿迁市人民政府：《对市五届人大二次会议第195号建议的答复》，出自宿迁市人民政府网站：http://www.suqian.gov.cn/scgj/ywxx/201809/ecef7e5c4cf5480082b6679da7a942d3.shtml
4.王金木 张博 周明河：《河北省环境卫生监督中的问题与对策》，出自《环境与健康杂志》1998年第3期
5. 林少宏：《日本福冈市环境卫生工作可持续发展措施的启示》，出自环卫科技网：http://www.cn-hw.net/html/sort054/200712/5322.html
6. 宋峻峰：《城市生活垃圾处理问题研究——以江苏宿迁为例》，硕士学位论文，南京农业大学
7.杜康：《上海分类垃圾有了新去处 湿垃圾催肥种有机蔬菜》，出自新华网：http://www.sh.xinhuanet.com/2018-08/15/c_137390998.htm
8.邵丹：《宿迁生态文明建设的成效、问题及对策》，出自《绿色科技》2017年第20期